什么是全域土地综合整治？—— 不只是修修补补
【全域土地综合整治】并非简单的农田整理或村庄改造项目，而是一项在特定行政区域（通常是县域或更小的行政单元）内，对各类土地进行系统性、整体性规划、设计、改造和管理的过程。它涵盖的范围极其广泛，目标是优化土地利用结构，提升土地利用效率，改善城乡生态环境，促进乡村全面振兴。
“全域”的范围界定
这里的“全域”强调的是行政管辖范围内的所有土地，包括但不限于农用地、建设用地和未利用地。这意味着整治活动不是碎片化的、针对某个地块或村庄的，而是从区域整体出发，统筹考虑耕地保护、村庄布局、产业发展、生态修复、基础设施等多个方面，进行系统性规划和实施。
具体“整”什么？—— 多元化整治活动
全域土地综合整治的核心在于其综合性。它具体包含以下几个层面的主要活动：
- 农用地整理：包括土地平整、田块归并、沟渠路网配套、土壤改良等，旨在提高耕地质量和耕作便利性，促进农业规模化、现代化经营。
- 乡村建设用地整治：主要是对农村零散、闲置、废弃的宅基地、村庄周边集体建设用地进行整理、复垦或再利用。这是盘活农村存量建设用地、节约集约用地的重要途径。通过村庄撤并、宅基地腾退等方式，可以整理出新的农田或建设用地。
- 生态保护修复：涵盖矿山修复、水域岸线整治、受污染土地治理、植被恢复等，旨在改善区域生态环境质量，提升生态系统服务功能。
- 基础设施和公共服务设施建设：同步推进农村道路、供水、排水、电力、通信等基础设施建设以及教育、医疗、文化等公共服务设施的完善，提升乡村宜居水平。
- 产业发展用地配套：根据区域产业规划，对乡村产业用地进行整理和布局优化，为发展现代农业、乡村旅游、农产品加工等新产业新业态提供空间保障。
为什么开展全域土地综合整治？—— 解决多重发展瓶颈
之所以要推行全域土地综合整治，是因为传统的土地管理和利用方式已经难以适应新时代发展的需求，特别是乡村地区面临着严峻的土地结构性问题。
解决乡村“空心化”和土地碎片化问题
长期以来，大量农村人口涌入城市，导致部分村庄房屋闲置、宅基地废弃，“空心村”现象普遍。同时，承包耕地地块细碎分散，不利于农业机械化和规模经营。全域整治通过引导农民集中居住、整理闲散宅基地和整合零散耕地，有效解决了这些问题，提高了土地利用效率。
优化城乡土地利用结构
我国城乡发展不平衡不充分的一个重要体现是土地要素的配置失衡。城市建设用地紧张，而农村建设用地却大量粗放利用或闲置。全域整治通过将农村多余、低效的建设用地转变为耕地或其他用地，并通过土地整理产生的建设用地指标进行城乡统筹调剂使用，实现了城乡土地要素的优化配置，支撑了城市和乡村各自的发展需求。
改善农村人居环境和生态环境
传统的村庄布局和基础设施往往滞后，居住环境较差。同时，长期的土地开发活动也可能造成生态环境的破坏。全域整治将村庄改造、基础设施建设和生态修复捆绑进行，能够系统性地改善农村人居环境，治理被破坏的生态，提升乡村的整体风貌和可持续发展能力。
盘活土地要素，增加发展资金
通过全域整治，特别是将腾退的农村建设用地复垦为耕地后产生的耕地指标或建设用地指标，可以在省域甚至更大范围内进行交易或调剂使用。这为农村地区的发展提供了重要的资金来源，形成“以地养地”、“以城带乡”的良性循环机制，是推动乡村振兴的有力支撑。
哪里开展全域土地综合整治？—— 试点先行与逐步推广
全域土地综合整治并非在全国各地同步、无差别地开展，而是遵循试点先行、循序渐进的原则。
试点区域特征
首批国家级试点区域通常选择那些具有典型性、矛盾突出、改革意愿强的县（市、区）。这些区域可能面临以下一种或几种突出问题：
- 农村人口流失严重，“空心村”问题突出。
- 耕地碎片化严重，不利于现代农业发展。
- 区域内存在大量工矿废弃地、污染土地需要修复。
- 土地利用粗放，节约集约用地潜力大。
- 地方政府对改革有积极性，具备一定的规划和组织实施能力。
浙江、江苏、山东等沿海发达省份以及中西部一些有条件的地区都曾积极开展相关探索或被列为试点。随着经验的积累，试点范围逐步扩大，越来越多的县（市、区）正在或计划开展全域土地综合整治工作。
整治活动的土地来源
开展全域整治的土地主要来源于：
- 农田整理后的新增耕地或提质改造的耕地。
- 通过村庄搬迁、宅基地腾退复垦整理出的原农村建设用地。
- 工矿废弃地、砖瓦窑厂址、农村道路、沟渠等土地的复垦。
- 闲置或低效利用的集体经营性建设用地。
这些经过整理和复垦的土地，可以重新规划用途，如用于农业生产、生态建设，或者在符合规划的前提下，将其产生的建设用地指标用于城镇建设或其他急需的建设项目。
全域土地综合整治需要多少投入？—— 巨大的资金与资源整合
全域土地综合整治是一项系统工程，涉及范围广、内容多，因此需要巨大的资金投入和资源整合。
资金投入规模
一个县域范围内的全域土地综合整治项目，其总投资规模通常是巨大的，可以达到数亿甚至数十亿元人民币。这笔资金需要覆盖规划设计、土地勘测、工程施工（土地平整、房屋拆迁、新村建设、道路管网铺设、生态修复等）、农民补偿安置、后期管护等各个环节。
资金来源构成
资金来源是多渠道的，主要包括：
- 政府投入：包括中央和地方的各类财政资金、专项债等，用于支持基础设施建设、生态修复等公益性强的项目。
- 金融机构贷款：通过银行等金融机构的政策性或商业性贷款解决部分资金需求。
- 社会资本：吸引社会资本参与整治项目中的经营性环节，如现代农业园区建设、乡村旅游开发等。
- 土地整治收益：这是全域整治特有的、也是重要的资金来源。通过整理农村建设用地获得的建设用地指标，其在市场化运作或跨区域调剂使用中产生的收益，可以返还用于支持整治项目本身或后续的乡村发展。这种“造血”功能是全域整治模式的核心优势之一。
如何平衡巨大的前期投入与后期的土地整治收益，是项目成功的关键。精细化的测算和风险控制至关重要。
涉及的资源
除了资金，全域整治还需要整合土地、人力、技术、管理等多种资源：
- 土地资源：对区域内所有土地进行全面摸底、确权、规划和调整。
- 人力资源：需要大量的规划师、工程师、项目管理人、基层协调人员以及农民的广泛参与和配合。
- 技术资源：应用现代测绘技术、遥感技术、地理信息系统（GIS）进行数据分析和规划设计；采用先进的工程技术进行土地平整、土壤改良、生态修复等。
- 管理资源：需要建立高效的跨部门协调机制、项目管理机制和资金监管机制。
如何推进全域土地综合整治？—— 复杂的流程与精细化管理
全域土地综合整治的实施是一个复杂且漫长的过程，需要经过周密的规划、严格的审批和精细化的实施管理。
项目实施流程概览
一个典型的全域土地综合整治项目通常遵循以下流程：
- 前期准备与规划：对区域自然资源、社会经济状况、土地利用现状进行全面调查和评估。在此基础上，编制县域或乡镇尺度的全域土地综合整治总体规划和详细实施方案。规划需要明确整治目标、范围、内容、时序、资金筹措和效益预测。
- 方案审批与立项：编制完成的规划和实施方案需要按照国家和地方的相关规定，报送自然资源主管部门及相关部门审批。符合条件的才能正式立项。
- 项目实施：这是最核心的环节，包括各项具体的工程施工。例如，进行农田水利建设、土地平整、旧村拆迁、新村安置房建设、生态修复工程等。实施过程中需要严格按照设计方案和工程标准进行。
- 土地权属调整与登记：根据整治后的土地利用格局，对相关的土地承包权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等进行调整和重新登记，确保农民的合法权益。
- 成果验收与报备：项目完成后，需要组织相关部门进行验收，评估各项指标是否达到规划要求。验收通过后，按规定将新增耕地、建设用地指标等成果进行报备。
- 后期管护与利用：对整治后的农田、生态区域、基础设施等进行维护管理，并推动新整理土地的后续利用，如发展现代农业、建设乡村产业项目等。
关键环节的挑战与应对
在实施过程中，有几个关键环节尤其需要关注：
农户的协商与安置
全域整治往往涉及农民的房屋拆迁、宅基地腾退、土地调整等切身利益。必须充分尊重农户意愿，建立有效的协商机制，提供多样化的安置方式（如货币补偿、产权调换、集中居住等），确保农民的居住条件不低于原有水平，并妥善解决他们的生计问题（如提供就业机会、保障农业生产等）。补偿标准和安置方案必须公开透明、公平公正。
资金的筹措与监管
巨大的资金需求和漫长的建设周期对资金链提出了挑战。需要创新融资模式，确保资金按时到位。同时，必须建立严格的资金使用监管机制，防止资金被挪用或浪费，确保资金用于项目本身。
跨部门协调与协同
全域土地综合整治涉及自然资源、农业农村、住房建设、生态环境、财政、水利、交通等多个部门，需要建立高效的跨部门协调机制，形成工作合力。规划审批、项目实施、资金拨付、权属调整等各个环节都需要紧密配合。
生态保护与修复
在土地开发利用的同时，必须高度重视生态环境保护。规划设计要充分考虑生态敏感性，工程实施要采取有效措施减少对环境的影响。生态修复项目要科学实施，确保治理效果。
全域土地综合整治的“怎么”—— 效果评价与持续改进
评价全域土地综合整治的效果，并根据评价结果进行持续改进，是确保这项工作取得实效并可持续的关键。
如何评价整治效果？
全域土地综合整治的效果评价是多维度、多层次的，不能仅仅看增加了多少耕地或获得了多少建设用地指标。主要的评价维度包括：
- 土地利用效率：是否优化了土地利用结构（农、建、生态用地比例是否更合理），是否提高了耕地质量和建设用地的节约集约程度。
- 生态环境改善：是否修复了受损生态，提升了区域生态环境质量，增加了绿地或水域面积。
- 人居环境提升：农村基础设施和公共服务是否得到改善，农民居住条件和村庄环境是否明显提升。
- 农民利益保障：农民的土地权益和财产权益是否得到充分保障，收入水平是否提高，生活品质是否改善。
- 产业发展促进：是否为现代农业和乡村新产业提供了空间，带动了区域经济发展。
- 规划实施符合度：实际完成情况与规划目标、工程标准是否一致。
- 资金使用效率：投入产出比是否合理，资金使用是否规范高效。
评价应采取定量与定性相结合的方式，运用卫星遥感、实地调查、农户访谈、财务审计等多种手段。
如何保障农民的“怎么”？
在整个整治过程中，农民是核心的参与者和受益者（或受影响者）。保障他们的权益和获得感至关重要：
- 知情权和参与权：整治规划和方案制定过程应充分听取农民意见，重大事项由村民会议或村民代表会议决定。
- 补偿安置到位：确保房屋、附着物、青苗等的补偿标准合理，安置方案多样且满足农民需求，不降低其原有生活水平。
- 土地权益保障：土地承包关系保持稳定，宅基地权益得到妥善处理。对于耕地调整，要保障农民的耕作收益。
- 后续发展扶持：帮助失地或半失地农民解决就业问题，发展配套产业，确保他们有稳定的收入来源。
- 监督和申诉机制：建立畅通的监督举报渠道和争议解决机制，及时处理农民的合理诉求。
项目可持续运营的“怎么”？
全域整治并非一蹴而就，其成果需要持续的维护和运营：
- 建立健全整治成果的管护机制，明确管护主体、责任和资金来源，确保持久发挥效益。
- 科学利用整理出的土地，特别是新增加的耕地和建设用地，避免再次出现闲置或粗放利用。
- 推动土地整治收益的合理分配和使用，优先用于支持乡村公共事业和农民福利。
- 将全域整治与乡村产业发展、人才引进、文化传承等乡村振兴的其他方面有机结合，形成长效发展机制。
总而言之，全域土地综合整治是一项复杂的系统工程，其“是什么”、“为什么”、“哪里”、“多少”、“如何”、“怎么”等问题紧密相连，共同构成了这一政策实践的完整图景。它旨在通过对土地要素进行全方位的优化配置和高效利用，为解决城乡发展不平衡、促进乡村全面振兴提供有力的支撑和保障。