在应对复杂多变的国内外环境和推进各项事业发展的过程中，“五个必须统筹”被视为一项至关重要的工作方法和战略要求。它强调在相互关联、相互影响的多个关键领域之间建立协调一致、 synergistic 的关系，避免顾此失彼或产生新的矛盾。本文将围绕“五个必须统筹”展开，具体阐述其构成、必要性、实施路径以及在实践中面临的实际问题。
是什么？明确“五个必须统筹”的具体内容
“五个必须统筹”并非一个固定不变的清单，它会根据时代背景和主要任务的调整而有所侧重。然而，在当前的语境下，通常指在国家治理和发展中必须同时兼顾和协调好的五个重要关系或领域。以下是一种具有代表性的解读：
- 统筹疫情防控和经济社会发展：如何在保障人民生命安全和身体健康的前提下，最大限度地减少疫情对经济社会运行的影响，推动经济恢复和可持续发展。这涉及医疗资源配置、防控措施科学化、复工复产支持、产业链供应链稳定等多个方面。
- 统筹发展和安全：发展是基础和目的，安全是前提和保障。这要求在追求经济增长、社会进步的同时，高度重视国家安全、社会稳定、人民生命财产安全、生态安全等。不能以牺牲安全为代价换取短期发展，也不能以过度强调安全而束缚了发展的活力。
- 统筹国内和国际两个大局：在全球化时代，国内发展与国际环境紧密相连。这要求既要立足国内，做好自己的事情，又要积极参与全球治理，维护和塑造有利的国际环境，有效利用国际国内两种资源、两个市场。
- 统筹传统安全和非传统安全：传统安全关注国防、军事、边境等，非传统安全则涵盖经济安全、金融安全、能源安全、粮食安全、信息安全、生态安全、生物安全、社会治安、公共卫生等。这要求构建全面的国家安全体系，提升应对各种风险挑战的能力。
- 统筹中央和地方：中央负责顶层设计和宏观指导，地方负责具体落实和因地制宜。这要求理顺中央和地方的权责关系，发挥中央的集中统一领导优势，同时激发地方的主动性和创造性，形成全国一盘棋的强大合力。
理解这五个“统筹”，核心在于认识到它们不是孤立的，而是相互交织、互为条件、互为影响的复杂系统。
为什么必须统筹？不统筹的风险与代价
为什么必须进行统筹？
必须进行统筹的原因在于现代社会和国家治理的复杂性以及各个领域之间的强关联性。简单地说，如果只顾及其中一个方面而忽视了其他，就会产生一系列负面后果：
- 内在联系决定了必须统筹：例如，没有安全的国际环境（国际大局），国内的发展（国内大局）就难以持续；没有坚实的经济基础（发展），安全（安全）就缺乏物质保障；没有高效的疫情防控（疫情防控），经济社会活动（经济社会发展）就可能停滞。
- 解决复杂问题需要系统思维：许多重大问题（如气候变化、公共卫生危机、金融风险）本身就是跨领域、跨部门、跨层级的。单靠某个部门或某个层级难以有效应对，必须依靠系统的、协调一致的行动。
- 避免政策冲突与资源浪费：缺乏统筹可能导致各部门、各地方出台相互矛盾的政策，造成资源重复投入或内耗，降低整体效率。例如，环保政策与产业发展政策脱节可能导致企业无所适从或投资决策失误。
- 应对风险传导和放大：一个领域的风险（如金融风险、生物风险）可能迅速传导并影响到其他领域（如经济、社会稳定、国际关系）。统筹思维有助于提前识别、预警和防范这些风险，避免“黑天鹅”或“灰犀牛”事件造成颠覆性影响。
不统筹的风险与代价是什么？
未能有效统筹将付出沉重的代价：
- 发展模式不可持续：片面追求经济增长而忽视安全、环境或社会公平，最终可能导致资源枯竭、生态破坏、社会矛盾激化，发展成果难以巩固。
- 应对危机效率低下：在突发事件（如疫情、自然灾害）面前，如果疫情防控与经济社会发展、中央与地方之间缺乏高效协同，可能导致决策迟缓、信息不畅、资源调配不力，延误应对时机，造成更大损失。
- 系统性风险累积：忽视发展与安全的平衡，可能在某一领域积累巨大风险（如金融泡沫、供应链脆弱），一旦爆发可能威胁到整个经济社会系统的稳定。
- 国际竞争力受损：无法统筹国内国际两个大局，可能导致在国际合作中处于不利地位，无法有效维护国家利益，甚至在复杂的国际博弈中陷入被动。
- 政策执行落地难：中央政策如果未能充分考虑地方实际情况和承载能力，可能在执行层面遇到阻力，效果大打折扣，甚至引发新的问题。
因此，统筹不是可选项，而是实现高质量发展和高效能治理的必然要求。
如何进行统筹？机制、过程与方法
“五个必须统筹”的实施不是一句空话，需要具体的机制、清晰的过程和科学的方法支撑。这是一个复杂且动态的系统工程。
如何建立和完善统筹机制？
- 健全决策协调机制：发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过高层会议（如中央政治局会议、中央经济工作会议等）对重大问题进行战略谋划和整体部署。
- 完善部门协同机制：打破部门壁垒，建立跨部门的议事协调机构或联席会议制度，针对特定统筹事项（如国家安全委员会负责统筹安全事务，生态环境保护委员会负责统筹环保工作）进行专题研究和政策协调。
- 强化中央与地方联动机制：通过明确的政策传达、信息反馈、典型推广、督察评估等方式，确保中央精神有效传导至地方，并允许地方在中央框架下结合实际进行创新和调整。
- 搭建信息共享平台：建设跨部门、跨层级的信息平台，实现重要数据和政策信息的互联互通，为统筹决策提供数据支撑。
- 完善法律法规体系：通过立法或修法，明确各方在统筹工作中的职责边界和协同要求，提供制度保障。
统筹的过程通常是怎样的？
一个典型的统筹过程可能包括：
- 识别问题与目标设定：明确需要统筹的具体问题（如如何在保障粮食安全的同时推动农业现代化和环境保护），设定综合性目标。
- 现状分析与风险评估：深入分析各个相关领域的现状、潜在风险、相互影响以及可利用的资源。
- 方案制定与论证：提出多种可能的统筹方案，评估其优劣、可行性以及可能带来的连锁反应，广泛听取专家和相关方的意见。
- 决策与资源配置：在高层决策机构进行 최종 결정，并据此调整政策、分配资源。
- 组织实施与协调推进：各相关部门和地方按照决策分工合作，过程中保持信息沟通和协调，及时解决出现的新问题。
- 监督检查与评估调整：对统筹政策的执行情况进行跟踪、督导和效果评估，根据反馈对策略进行必要调整。
采用哪些方法进行统筹？
实际操作中会运用多种方法：
- 系统分析法：将需要统筹的各个领域视为一个整体系统，分析各要素之间的结构关系和互动机制。
- 目标管理法：设定清晰的、可量化的、综合性的目标，引导各方围绕共同目标协同努力。
- 权责清单法：明确各部门、各层级在统筹事项中的具体职责和权限，避免推诿扯皮。
- 试点先行法：对于复杂的统筹事项，可以在部分地区或领域进行试点，积累经验后再推广。
- 风险管理法：在统筹过程中始终关注和管理各种潜在风险，制定应对预案。
统筹在哪里体现？具体领域与层级
“五个必须统筹”体现在国家治理的方方面面和各个层级。
统筹在哪些具体领域有所体现？
- 宏观经济政策：财政政策、货币政策、产业政策等需要统筹考虑经济增长、物价稳定、就业、国际收支平衡、防范金融风险（发展与安全、国内与国际）。
- 区域协调发展：推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等，需要统筹考虑区域内的经济差异、生态保护、基础设施互联互通、产业分工（发展与安全、国内与国际、中央与地方）。
- 生态环境保护：制定污染防治攻坚战、碳达峰碳中和目标，需要统筹经济发展模式转型、能源结构调整、产业结构升级、技术创新，并与国际气候治理进程联动（发展与安全、国内与国际、非传统安全）。
- 社会治理：维护社会治安、化解社会矛盾、促进社会公平正义，需要统筹经济发展成果的共享、公共服务的均衡供给、网络信息管理（发展与安全、非传统安全）。
- 科技创新战略：发展关键核心技术，既要服务于国家发展目标，也要保障国家经济安全和信息安全，并需要统筹国内研发力量和国际科技合作（发展与安全、国内与国际、传统安全与非传统安全）。
- 城市规划与建设：城市发展既要追求经济繁荣，也要保障公共安全、改善人居环境、加强基础设施韧性（发展与安全、非传统安全）。
统筹体现在哪些层级？
- 中央层面：制定国家整体战略、出台重大政策、部署全国性任务，负责在国家层面进行顶层设计和重大统筹决策。
- 省级层面：根据中央精神，结合本省实际，制定地方性政策和规划，协调省内各部门和各地市的关系，负责本省范围内的统筹落实。
- 市县层面：负责将上级政策具体落地实施，协调解决本区域内的实际问题，直接面对人民群众和基层单位，是统筹工作的“最后一公里”。例如，在统筹疫情防控和经济社会发展时，市县层面负责具体的封控管理、核酸检测组织、疫苗接种、企业服务、民生保障等具体统筹协调工作。
- 部门层面：各政府部门（如发改委、财政部、生态环境部、卫健委、公安部等）在制定和执行本领域政策时，都需要主动与其他部门进行沟通协调，考虑本领域政策对其他领域的影响。
统筹中如何权衡与决策？面对复杂性的挑战
统筹工作的最大挑战在于各个需要统筹的领域之间往往存在内在的紧张或矛盾。例如，严格的疫情防控措施可能短期内抑制经济活动，加强安全审查可能影响投资便利化，推动国际合作可能面临地缘政治风险。
如何进行权衡？
- 基于优先级的动态调整：统筹不是平均用力，而是在不同阶段根据主要矛盾和紧迫性，对各个方面给予不同的权重或优先顺序，但必须保持整体目标不变。例如，在疫情爆发初期，疫情防控可能享有最高优先级；在疫情稳定后，经济恢复的优先级会提升。
- 设定底线和边界：明确各个领域不可突破的底线（如国家安全底线、生态红线、民生保障底线），确保在追求一个目标时不会损害其他方面的根本利益。
- 寻找最优平衡点：通过深入研究和科学评估，努力找到能够同时满足多方面需求、实现整体效益最大化的解决方案，而不是简单地非此即彼。
- 分阶段、分步骤实施：将长期的统筹目标分解为若干个阶段性目标，逐步推进，允许在实践中进行调整和完善。
如何进行决策？
- 高层集中决策：重大和涉及面广的统筹事项，往往需要通过高层会议进行集体决策，确保决策的权威性和全局性。
- 强化专家咨询和智库作用：复杂决策需要多学科、多领域的专业知识支撑，充分听取专家意见有助于提高决策的科学性。
- 开展政策评估和风险分析：在决策前对不同方案进行全面的政策评估（包括经济影响、社会影响、环境影响等）和风险分析。
- 引入公众参与和反馈机制（在适用的情况下）：对于与公众利益密切相关的统筹事项，通过听证会、网络征求意见等方式，收集公众意见，提高决策的民主性和接受度。
面对复杂性，统筹决策是一个持续学习和适应的过程，需要在实践中不断探索和优化。
统筹成效的观察与评估
对“五个必须统筹”的成效进行评估，不能仅仅看某个单一指标是否达成，更重要的是观察是否实现了整体的、协调的、可持续的目标。评估可以通过以下几个维度进行：
- 整体目标的实现情况：例如，是否在有效控制疫情的同时实现了经济正增长？是否在保障能源安全的同时推动了绿色转型？是否在发展经济的同时维护了社会稳定？
- 各领域之间的协同程度：相关政策之间是否相互支撑、形成合力？部门之间、层级之间是否信息畅通、配合默契？
- 风险防范化解能力：是否有效识别并应对了系统性风险？在面临外部冲击时，整个系统是否展现出较强的韧性？
- 资源配置的效率和公平性：有限的资源是否被合理分配到各个关键领域？是否避免了重复建设或资源浪费？不同地区、不同群体是否相对公平地分享了发展成果和承担了安全责任？
- 长期可持续性：当前的统筹策略是否为未来的可持续发展奠定了基础，而不是寅吃卯粮或制造新的隐患？
评估方法可能包括：定期的政府工作报告、第三方评估、统计数据的综合分析、社会调查和公众满意度反馈等。这是一个持续改进的过程，评估结果将为未来的统筹决策提供重要依据。
总之，“五个必须统筹”是中国在新的历史时期应对复杂挑战、实现高质量发展和高效能治理的重要战略思想和实践要求。它强调系统思维、协同行动和动态平衡，要求在发展中顾及安全，在开放中维护自主，在中央指导下发挥地方积极性，在传统领域外关注非传统风险，在应对当前危机的同时兼顾长远发展。这既是方法论，也是治理能力现代化的重要体现。
